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系统构建具有内陆特色的开放型经济制度体系推动贵州内陆开放型经济试验区建设——贵州内陆开放型经济制度体系建设研究(摘要)

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省政府发展研究中心课题组


开放型经济是根植于市场经济体制的“制度性开放”。在我国改革开放迎来40周年之际,准确把握开放型经济“制度性开放”的内涵特征和向更高层次发展的制度要求,重新审视、梳理我省对外开放制度建设中存在的问题和不足,创新建设完善内陆开放型经济制度体系,对于“贵州内陆开放型经济试验区”建设意义重大而深远。

一、内陆开放型经济制度体系的内涵及意义

(一)内涵

内陆开放型经济制度体系是内陆适应对外对内开放需要,促进内陆经济加快发展的各种“规范性、秩序性、稳定性”开放型制度规则的总和,是我国构建开放型经济新体制的重要组成部分。新制度经济学认为,世界各国(地区)经济发展差异的最终决定因素是制度,一旦控制了制度变量,地理方面的初始禀赋对经济增长的影响将退居次要地位。贵州推进内陆开放型经济试验区建设,完全可以通过开放型制度体系建设对冲内陆地理初始禀赋之劣势、依靠制度变量发挥比较优势实现后发赶超。

(二)意义

1.加快开放型经济制度体系建设是贵州内陆开放型经济试验区建设的必然要求。国务院对贵州内陆开放型经济试验区建设明确提出“要以体制机制创新为首要任务”,凸显了内陆开放对制度建设的要求。

2.加快开放型经济制度体系建设是内陆开放型经济后发赶超的必然要求。沿海地区在率先开放中优先承接国际制造业转移,进而推动服务业和社会领域的全面开放,实现外向型经济向开放型经济转变水到渠成。内陆探索开放型经济,在路径选择上不可能重走沿海以往出口导向型的老路,必须以体制机制的创新探索出一条不同于沿海的新路,而制度建设是内陆唯一能够与沿海在同一起跑线上控制的变量。

3.加快开放型经济制度体系建设是推动内陆贵州全方位开放的必然要求。开放型经济的本质特征是全方位的开放。近年来虽然我省开放步伐明显加快,比较看,仍处于全国落后位置。总体反映为“开放水平不高、开放领域不宽、开放程度不深、开放范围不广”。如2016年,全省对外开放只达到2.2%,远低于全国10.4%的平均水平。从制度建设入手,以完善的制度体系促进内陆开放向更深层次的领域和更宽阔的空间拓展,是保障内陆全方位开放的必然要求。

4.加快开放型经济制度体系建设是内陆贵州建设现代化经济体系的必然要求。建设现代化经济体系是新时代我国发展的战略目标和基本任务。内陆地区要加快现代化经济体系建设,仅靠经济弱省自身的实力还远远不够。加快开放型经济制度体系建设,以规范的制度吸引力,把国内外先进的技术、人才、资金和管理等关键要素引进来,形成内外叠加的合力,是推动我省现代化经济体系建设的必然选择。

5.加快开放型经济制度体系建设是内陆贵州抢抓国家全面开放新布局先机的必然要求。十九大“推动形成全面开放新格局”的新发展理念,为“贵州试验区”建设带来前所未有的新机遇。一方面,国家加快推动“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”,将加快推进“一带一路”建设,西部地区从开放末梢走向开放前沿。另一方面,国家探索建设自由贸易港新动态,有利于我省在“内陆开放型经济试验区”的基础上,争取国家在我省设立西部“自由贸易港”。加快开放型经济制度体系建设,既顺应了国家对外开放新理念的时代脉搏,也是超前谋划、抢抓先机、主动对接国家全面开放新格局的战略举措。

6.加快开放型经济制度体系建设是破除我省开放观念落后制约的必然要求。思想观念的开放是一切领域开放的前提,内陆地区尤其如此。2017年底,中央经济工作会议再次把“思想观念的开放”放在了拓展开放的首要位置。新时代我省推动全方位开放面临的主要问题依然是思想观念保守、开放意识不强、创新能力不足的制约。在“贵州试验区”大胆闯、大胆试的实践中加快建立起一套能够持之以恒推动社会各界不断解放思想、持续增强开放创新意识的制度体系,对持续推进我省的开放发展将产生现实而深远的影响。

二、内陆开放型经济制度体系的基本架构

内陆开放型经济制度体系的基本框架主要包括:面向国际以“投资贸易便利化”制度为核心、面向国内以“区域合作和招商引资”制度为核心、面对省内以“营商环境”制度为核心的十项制度体系。这三个层次的十项制度体系涵盖了内陆多维度的开放,是系统规范保障促进内陆全方位开放,加快突破国际市场“壁垒”制约、国内地方保护主义壁垒”制约、省内自身体制机制固化“壁垒”制约,推动内陆开放型经济持续稳定健康发展的基础保障。

(一)面向国际开放的投资贸易便利化制度是保障内陆对外开放的基本制度。是新时代我国内陆地区抢抓国家全面开放新机遇,提高对外开放水平,参与全球产业链分工合作,实现全球范围内资源最优配置的重要制度保障。

(二)面向国内开放的区域合作和招商引资制度,是保障、推动内陆经济对接融入国内区域发展的基本制度。是规范地方政府在承接产业转移中招商引资行为、保持政策连续性稳定性、实现区域合作共赢的重要制度保障。

(三)营商环境国际化制度,保障内陆地区充分激发市场主体活力推动开放型经济持续健康发展的根本保障。是内陆地区对标国际标准,不断提升制度环境软实力,努力打造营商环境新高地,加快形成法治化、国际化、便利化营商环境的重要制度保障。

三、贵州开放型经济制度建设现状

(一)开放型经济各项制度建设加快推进完善,但总体缺乏系统性顶层设计

近年来,按照十八届三中全会关于“构建开放型经济新体制”的要求,我省不断加强完善开放型经济制度体系建设,推动了开放型经济的持续快速发展。但总体看,我省面向国际开放的投资贸易便利化制度建设相对完善;区域合作制度建设相对松散,招商引资“以政策代制度”现象较为普遍;营商环境制度建设相对分散,相互衔接、协同落实机制建设薄弱滞后,总体缺乏系统性顶层设计。

(二)国际投资贸易便利化制度建设相对完善,内陆特色不足

近年来,我省在复制“自贸区”改革试点经验的基础上,初步建立了开放平台外商投资准入负面清单试点制度、国际贸易单一窗口”制度、推进新型大通关协作机制等制度,促进了我省对外贸易及利用外资的较快增长。但制度建设以模仿沿海为主,在开放时间滞后沿海近30年、制造业基础薄弱的情况下,仍模仿沿海依托开发区、园区发展“两头在外”来料加工业的“制度设计”,对内陆贵州针对性不强,以国际投资贸易带动区域开放的成效不甚显著制造业对生产性服务业的带动力不强,对服务业和社会领域的全面放开形不成倒逼之势,导致区域对外开放全面滞后。

(三)区域合作和招商引资制度建设不断加强,但区域合作制度不紧密、招商引资约束机制建设薄弱

近年来,我省招商引资、产业园区合作为纽带,积极推动泛珠区域和长江经济带等区域合作机制建设,引导招商引资企业进入合作园区发展推动了以园区承接产业转移为桥梁纽带的区域紧密化合作进程。但区域合作机制大多仍停留在框架协议层面;招商引资仍以政策吸引为主,长效机制建设滞后造成地区之间、开发区(园区)之间产业结构雷同,低水平重复建设的同时,招商项目落地后的成长发展跟踪服务不到位,遇到的实际问题推诿扯皮被投资者戏称为开门招商、关门打狗”的现象在全省各地仍屡屡发生,成为东西部产业深层次合作的主要障碍

(四)营商环境制度建设不断得到重视和加强,但诸多方面仍需在深层次上加以完善

近年来,我省围绕深化行政审批制度等改革,初步建立了政府权力清单和责任清单管理、超时默认缺席默认”,等制度有力推动了全省营商环境的加快改善。但营商环境制度建设的深层次问题依然凸显。仍存在一些地方办事流程简于“外”繁于“内”,名为“备案”实为“审批”;民资进入部分垄断性领域屡遭“玻璃门、弹簧门”;政府承诺的招商引资优惠条件不兑现,“新官不理旧事”;企业家财产利益受到侵害、企业自主经营受到干扰现象,高端要素资源的吸引集聚形成了制约

四、新时代贵州内陆开放型经济制度建设的原则、思路和重点

(一)遵循的原则

——坚持问题导向、系统构建。围绕贵州内陆开放型经济制度建设中存在的突出问题,补齐“对外开放中制度建设内陆特色不足”、“对内开放中制度建设不成体系”的短板,系统化、体系化精准构建具有内陆特色的制度体系。

——坚持先行先试、动态完善。牢牢把握“贵州试验区”“大胆闯、大胆试”的制度先行要求,将国内外先进经验、沿海和内陆成功做法融会贯通于贵州实践,在先行先试的实践探索中不断修正完善上升为促进内陆开放的制度经验,以制度建设的领先性激发创造内陆开放媲美沿海的新活力。

——坚持对标国际、高位嫁接。充分利用新时代内陆开放的后发优势,对标更高标准的“自贸区”、“自由港”国际规制和高效透明的运行机制,嫁接于“内陆开放型经济试验区”的制度体系,实现“唯内陆所用”的弯道取直,促进内陆开放薄弱领域的“一步到位”。

——坚持重点突破、引领全局。遵循市场经济即“候鸟经济”“良禽择木而栖”的市场规律,以贵阳市+贵安新区和“1+8”开放平台为突破,以制度的创新引领塑造企业家和人才向往、各类高端要素资源加快聚集的营商环境“制度台地”,进而“俯射”带动市州、县域的加快开放。

(二)总体思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照十九大“加快构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系” 的要求,以破除歧视性限制和各种隐性障碍为主线,对标国际国内最高标准、最好水平,将发挥效果好的制度提升标杆,对欠缺薄弱的制度补齐短板,把省内外好的经验做法上升为正式制度,系统建立起具有西部内陆特色、符合贵州实际的一整套开放型经济制度体系。

(三)建设重点

——着眼于投资贸易便利化,加快建设具有内陆特色的“引进来”与“走出去”制度体系。立足贵州所处区位,“引进来”的制度建设,重点聚焦欧美日韩等传统“老世界”发达市场;“走出去”的制度建设,重点聚焦“一带一路”的“新世界”市场,建设完善与国际规则相适应的“引进了”“走出去”服务保障制度体系,开辟我省对外贸易“新蓝海”。

——着眼于区域紧密化合作承接产业转移,加快建设完善有利于推动产业转型升级的招商引资制度体系。分利用“近江、近海”地缘条件,重点建设面向“长三角、珠三角”国内两大发达经济板块的区域合作制度;由“优惠政策鼓励型”向“稳定制度吸引型”转变的招商引资制度,促进区域间产业深度合作。

——着眼于营商环境国际化,加快建设“企业家点赞、老百姓满意”的营商环境制度体系。以内陆物流支撑体系联动机制建设为核心,再塑“硬环境”,促进“空港+水港”陆空双翼枢纽的加快打造。以创建“全国制度性交易低成本示范区”为目标,加快建立完善营商环境制度体系,再塑“软环境”,“孔雀西南飞”的人才流向持续带动各类高端要素资源加快聚集。

五、贵州内陆开放型经济制度体系建设的顶层设计

围绕国际、国内、省内三个层面,系统构建完善以下十大制度体系。

(一)围绕“市场准入、商事登记、投资管理和政府服务”四个环节,进一步建立完善外商投资便利化制度体系

1.建立实施《贵州省外商投资“负面清单+正面引导”制度》。定期调整外商投资鼓励类清单目录,引导外商投向“贵州所需”。

2.建立实施《贵州省服务业外商投资“绿色通道”制度》。实行金融业外商投资绿色通道制度;重点突出港澳台“近海”地缘朋友圈,实行“港澳台”服务业来黔投资绿色通道制度;突出“一带一路”“近边”朋友圈,实行“一带一路”国家服务业来黔投资绿色通道制度。

3.制定完善《贵州省外商投资项目核准和备案管理办法》实行项目核准、备案程序动态简化制度,不断缩短流程、时限。

4.建立实施《贵州省外商投资企业“全程导办服务”制度》。对外商投资企业实行“全程导办服务”,提供标准化便利化服务。

5.全面推行《贵州省“证照分离”商事登记制度》。争取国家支持在全省实施“证照分离”登记制度,大力推进“照后减证”改革,全面减少企业进入市场所需的审批和许可事项,切实破解“办照容易办证难”“准入不准营”问题。

(二)围绕“物流运输、通关前移、出口退税和服务贸易创新”四个环节,进一步建立完善国际贸易自由化便利化制度体系

6.建立实施《贵州省多式联运“一单制”运输提单签发制度》参照海运规则体系,建立基于国际铁路多式联运的物流与贸易规则相适应的“一单制”运输提单制度,缩短发货方收款周期,降低物流环节成本。

7.升级完善《贵州省国际贸易“单一窗口”制度》。建立实施“互联网+易通关”与“单一窗口”建设深度融合的通关便利化“升级版”制度。以e-CIQ主干系统的建设完善为突破,真正实现“三互”通关的通报、通检、通放。

8.建立实施《贵州省“先退后审”便捷化出口退税制度》。在全省范围内对出口企业实行“先退税后审核”,并实现出口退税所涉事项办理流程透明化和办税时间标准化,破解县域一级出口退税难退税慢影响地方开放的制约。

9.建立实施《贵州省服务贸易创新发展“服务清单”制度》。借鉴上海建立服务贸易创新发展“服务清单”的经验,建立实行服务贸易创新发展“服务清单”制度,加快建立以政府部门“服务清单”为核心的服务贸易服务体系。

(三)围绕融入“一带一路”拓展对外开放空间,建立完善企业“走出去”服务保障制度体系

10.建立实施《贵州省优势产能对外投资激励制度》。推动走出去企业充分利用国际国内“两个市场”、“两种资源”开展产业合作,带动我省优势产能、产品、技术、标准、服务出口。

11.建立完善《贵州省企业联合“走出去”制度》。由对外投资企业携手行业内相关企业和会计事务所、律师事务所、投资银行组成强强联合,抱团“走出去”开展对外投资贸易合作,增强企业境外投资抗风险能力。

12.建立完善《贵州省企业“走出去”风险防控制度》。依托国家重大国别或地区风险评估和预警机制,建立完善重大国别风险防范机制;建立官方与国家驻外机构、外国政府投资促进机构的境外常态化联络合作机制,为企业提供投资促进、风险预警等服务。

(四)围绕招商引资、承接产业转移”,建立完善紧密型区域合作制度体系

13.建立试行《贵州省跨区域产业合作利益分享制度》。建立试行我省与跨区域经营企业的税收分享机制,合作园区的产值、税收利益分配机制;依托贵安新区探索建立九市州“招商项目飞地产业园”利益分享制度,实现贵安新区城市建设与地方产业发展的互利双赢;参考省里做法在市州所在地建立面向下辖区县的“飞地产业园”,避免县域间招商引资恶性竞争。

14.建立完善《贵州省招商项目择优递推制度》。统一从省级招商引资项目库中择优推荐项目落户市州、县域或“飞地产业园”,避免各地招商引资项目的低水平竞争。

15.建立完善《贵州省市场化招商引资激励制度》。通过建立财政一次性奖励、协商入股招商项目等激励机制,支持市场化运作的商会、行业协会、企业等投资促进机构市场化招商;建立行业龙头引入配套企业聚集发展的财税激励机制,强化“以商引商、以商聚商”

围绕外来投资企业的“落地生根、安心放心”,建立完善投资者权益保护保障制度体系

16.建立完善《贵州省外来投资项目跟踪服务制度》。选择重点投资项目,作为省、市、县三级政府领导及有关部门联系跟踪的定点项目,建立跟踪服务问责制度;以解决“新官不理旧账”顽疾为核心,实行招商项目延期追责倒查机制,将招商项目“扶上马”、“护全程”。

17.建立实施《贵州省外来投资者投诉处理联合落实制度》。设立贵州省外来投资投诉处理中心和投诉专线(办公室),建立完善《贵州省外来投资服务和保障条例》联合联动落实机制;建立完善“各级政府招商承诺违约赔偿制度”,对因需要改变政府承诺和合同约定的,补偿投资者财产损失。

18.建立完善《贵州省企业家财产保护制度》向企业家敲诈勒索、威胁恐吓等违法犯罪行为,实行“快捕、快审、快判”的法律震慑制度;对企业涉及的法律纠纷,审慎对企业家采取强制措施,审慎查封、扣押、冻结企业财产;对企业家和企业持有的专利、商标、等知识产权无形资产,实行严格知识产权保护制度;细化规范政府部门行政执法行为,减少行政执法中对企业家罚款的自由裁量权、损害企业财产。

19.建立实施《贵州省招商引资政策“挂牌兑现”制度》。贵阳国家高新区挂牌成立招商引资优惠政策兑现中心的做法,上升为覆盖全省的制度,在全省县级政务服务大厅成立招商引资优惠政策兑现中心,为营造爱商、敬商、护商营商环境树起一面镜子。

20.建立完善《贵州省招商引资量化考核制度》。对引入项目、服务项目、项目成效三个环节分别设置20%、30%、50%的权重进行综合考核,促进招商引资项目由“重引进、缺服务、轻实效”向更加重视服务和成效转变。

(六)围绕企业经营“轻装上阵、减负增效”,建立完善实体经济低成本制度体系

21.建立实施《贵州省省定涉企行政事业性收费“零收费”制度》。在我省全面推行省定涉企行政事业性收费“零收费”制度。争取国家支持将国家定涉企行政事业性收费地方收入部分的减免权限下放至我省,允许我省先行先试免征国家定项目行政事业性收费;禁止将行政管理职能转移到企业、社团、协会开展有偿服务。

22.建立实施《贵州省中介服务机构信用等级和收费清单制度》。建立中介机构诚信数据库并向社会公开,规范行政审批中介机构收费行为;制定出台行政审批中介服务清单、中介服务收费目录清单,将收费项目透明化。

23.推广完善《贵州省大工业用电直接交易制度》。在全省范围内扩大推广电力直接交易制度,允许年用电量在500 万千瓦时以上的工、商业企业用户参与直接交易;对工业园区内一般工商、业用户通过售电公司代理,实行电量打捆直接交易;逐步将“用户基本电费据实计收”政策扩大至所有产业领域。

24.建立实施《贵州省工业用地弹性年期出让制度》借鉴省外做法和省内多地的实践,将“工业用地使用权弹性年期出让”做法上升为全省范围内推广的制度,缓解企业资金困难

25.建立完善《贵州省金融业服务实体经济提质增效制度》。建立完善银行业机构服务实体经济绩效考核制度,并纳入各级金融办、银监局的监管评价;建立完善政府性融资担保机构投融资财政补助制度,对为实体经济中小企业贷款提供担保的政府性融资担保机构,按年度担保额给予补助;建立企业上市辅导制度,推动企业上市直接融资;建立推行“保险+融资”的金融服务制度,支持保险资金通过各种形式服务实体经济。

26.探索建立《贵州省内河航运利益共享制度》。探索建立由水运、水电、水利、水资源管理等部门共同参的内河航运利益共享机制,共同分享水运、船闸及港口物流运营收益,并允许水电部门分享水资源调配、水面开发利用收益,加快“通江达海”的水路通道连接西部陆海联运大通道。

(七)围绕“公开透明、廉洁高效”的服务型政府建设,建立完善政务环境制度体系

27.建立完善《贵州省“权力、责任”清单定期动态调整制度》。推出权力清单、责任清单2.0升级版,并按照权力清单“瘦身”、责任清单“强身”的理念,动态调整完善权责清单。

28.建立实施《贵州省行政审批标准化制度》。对公布保留的行政审批和服务事项目录,推行统一编码管理,建立不同层级相同事项编码要素基本统一,实现省、市、县行政审批和服务事项“一事项一标准”;在我省全面建立推行政务服务“单一窗口”制度,实现线上线下网上政务服务“单一窗口”的全覆盖。

29.建立完善《贵州省企业家参与政府决策咨询制度》。重大决策出台前征询企业家意见。

(八)围绕“公平法治、有序竞争”,建立完善市场环境制度体系

30.制定实施《贵州省民间资本进入垄断性经营行业实施细则》。将政策文件中民间资本进入垄断行业难以落地的口号性“鼓励条文”分门别类,组织由市政、能源、配售电、金融、电信等相关行业部门参加的起草小组,配套制定民资进入的具体操作办法和激励机制、惩戒措施等实施细则,打通民间资本准入的最后一道屏障。

31.建立完善《贵州省“双随机、一公开”市场监管制度》。“随机”代替“随意”,着力提升监管的公平性、有效性和规范性。

32.建立完善《贵州省社会化市场监督制度》。强化业界自治和社会监督,畅通公众监督投诉渠道,推动形成社会性约束和惩戒。

(九)围绕“贵漂”效应的持续放大,建立完善更具吸引力的人才发展环境制度体系

33.建立完善《贵州省青年人才落户“招揽”制度》。具有全日制大学本科及以上学历的“贵漂”人才,凭毕业证即可登记为城市常住户口,硕士、博士研究生不受年龄限制。

34.建立完善《贵州省各类引进人才“乐居”保障制度》。建立实施各类人才引进激励普惠制度,对各类引进人才实行住房和生活津贴补助,并实施个人所得税优惠制度,打造西部人才“特区”。

35.建立完善《贵州省科技成果快速转化激励制度》。建立完善科技中介服务、交易促进机制,打造区域性知识产权交易服务平台;科技成果完成单位通过股份方式转让的,允许发明人享有不低于70%的股权;以技术转让方式转化职务科技成果的,提取不低于70%的比例用于奖励

36.建立完善《贵州省教育文化旅游国际交流制度》。加强和完善国家、省级、校级外国留学生奖学金资助联动机制,建立外国学生来黔留学常态化激励制度;将“中国-东盟教育交流周”、“生态文明贵阳国际论坛”、“贵阳数博会”等国际会展论坛,上升为常态化国际合作交流制度,扩大国际影响力、增强各类人才对贵州的向往。

(十)围绕“诚信贵州2.0时代”升级版的打造,建立完善“政务、商务、社会、司法”诚信为重点、覆盖全社会的信用环境制度体系

37.建立完善《贵州省政务诚信“失信追责问责”制度》。将各级政府部门和公务员的政务失信行为记入信用记录,追究责任,惩戒到人;将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,加大失信行为惩戒力度。

38.建立完善《贵州省商务诚信“红黑榜”发布制度》。以商务领域的信用建设为重点,对进入红名单企业实行守信联合激励政策,对列入“黑名单榜”的失信企业给予限制、实施联合惩戒。

39.建立完善《贵州省社会诚信“失信约束惩戒”制度》。严重失信的机构和个人实施行政性、市场性、行业性、社会性联合约束和惩戒,加快形成守信者处处受益、失信者处处受限社会诚信环境。

40.建立完善《贵州省以提升公信力为核心的司法诚信制度》,筑牢营商环境和社会公平公正的最后一道防线。以完善司法管理体制和司法权力运行机制为重点,建立完善司法诚信制度,不断提升司法公信力,为贵州营造国际化营商环境、推动全方位开放保驾护航。


课题指导:张绍新

课题组长:秦占奎

员:徐建伟马芳芳


    
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